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浅议家庭内部承包地征用补偿费用分配纠纷的处理

发布人:陈正敏   来源:本站原创   发布时间:2016-07-06    

案情简介:

原告骆某某与被告黄1系母子关系。骆某某共生育子女黄1、黄2、黄3等子女三人。1998年第二轮土地承包,骆某某一户按照《土地承包证》上记载共承包土地4.35亩,承包人口为5人(骆某某婆婆在第二轮土地承包前已去世)。被告黄1结婚后与骆某某分家另过,骆某某随其子黄3生活。黄3尚未成家,骆某某名下承包地分别由黄1、骆某某经营管理。2012年骆某某名下承包地2.113亩被国家征用。依据原告提供的证据,征地补偿费标准为每亩30,760.00元。被告黄1领取土地补偿款、林地补偿款共计55,640.39元。黄3领取土地补偿款、林地补偿款共计19,426.84元。原、被告发生纠纷后协议实际承包面积以实地测量为准。经实地测量,骆某某名下共有承包地6亩,尚有3.887亩未被征用。后骆某某、黄2、黄3因承包地征用补偿费分配发生纠纷,骆某某、黄2诉至法院,请求判令黄1返还承包地征用补偿费36,874.73元,诉讼费由被告承担。原告2外嫁,到新居住地分得承包地。黄1结婚后生育子女二名,长子黄41996527日出生;二女黄51997929日出生。原、被告发生纠纷后,原告骆某某将未被征用的余下承包地收回由其经营管理。

近年来,随着经济的发展,国家为建设需要,征用农村土地进行各项建设日益增多,因征地引发的各种矛盾纠纷也逐渐增多,成为影响经济发展、社会稳定的制约因素。因征地引发纠纷诉至法院的案件近年也呈上升趋势。从类型上讲,因征地拆迁引发的纠纷主要有以下几种:一是征地拆迁补偿费用数额标准纠纷。(此类纠纷按照相关法律规定,不属于人民法院管辖);二是被征地承包户因征地补偿费用与村集体组织发生的纠纷;三是征地补偿费用在农村承包经营户内部进行分配发生的纠纷,此外还有因征地引发承包经营权属争议纠纷,甚至还有抚养、赡养纠纷等等。本案是一起典型的农村承包经营户内部承包地征用补偿费用的纠纷。妥善处理该类矛盾纠纷,对当地经济发展、社会和谐稳定,将产生较大的推动作用,对这一具有代表新的案件进行探讨,能更好的实现定分止争的功能。

根据前述案例,合议庭在评议时有两种不同处理意见:

第一种意见认为:承包地被依法征用、占用的,权利人有权依法获得相应的补偿。骆某某名下土地承包证记载承包人口为5人,承包土地4.35亩,但实际承包地为6亩,骆某某婆婆在第二轮土地承包前已去世,承包地征用补偿费用应在骆某某、与1、黄2、黄3之间平均进行分配。故黄1应退出多领取的部分土地补偿费用。

第二种意见为:骆某某名下实际承包地为6亩,骆某某婆婆在第二轮土地承包前已去世。该村核发的《土地承包证》上记载,承包人口为5人,但并未记载具体人员,且该农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式进行的。承包经营权应属于承包经营户家庭成员共同享有的权利。承包地征收补偿费应为承包户家庭的共同财产。本案中黄1所生子女在第二轮土地承包时已经是该户的家庭成员,应享有相关权利,有权参与补偿费用的分配。鉴于原、被告发生纠纷后,原告骆某某将剩余尚未征用的承包地3.887亩全部收回由自己经营管理。目前被告黄1一家已无承包地可耕种,失去生活保障。此种情形下,仅对目前征用土地补偿费用进行等额分配,由被告1退出相应份额,对其显失公平,故应驳回原告诉讼请求。

笔者同意第二种处理意见。下面将从以下几个方面进行阐述。

一、承包地征收补偿费的性质。

分析承包地征收补偿费的性质,有必要先了解农村土地承包概况。

(一)我国农村土地承包主要采取集体经济组织内部的家庭承包方式。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。所谓家庭承包方式是指,以农村集体经济组织的每一个农户家庭全体成员为一个生产经营单位,作为承包人承包农民集体的耕地、林地、草地等农业用地,对于承包地按照本集体经济组织成员是人人平等地享有一份的方式进行承包。其主要特点:一是集体经济组织的每个人,不论男女老少,都平均享有承包本农民集体的农村土地的权利,除非权利人放弃这个权利。也就是说,农村土地对本集体经济组织的成员来说,是人人有份,任何组织和个人都无权剥夺其承包经营权。二是以户为生产经营单位承包,也就是以一个农户家庭的全体成员作为承包方,与本集体经济组织或者村委会订立一个承包合同,享有合同中约定的权利,承担合同中约定的义务。承包户家庭中的成员死亡,只要这个承包户还有其他人在,承包关系仍不变,由这个承包户中的其他成员继续承包。因此,部分家庭成员死亡的,不发生土地承包经营权本身的继承问题,而是由这承包户内的其他成员继续承包。如果在承包人死亡,承包方的家庭消亡后,土地承包经营权由发包方收回。故承包经营权应是属于承包经营户家庭成员共同享有的权利,而并非仅仅是户主享有的权利。

(二)承包经营权的内容。我国法律对农村土地承包方享有的权利有明确的规定。《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条规定:“承包方享有下列权利:(一)依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利,有权自主组织生产经营和处置产品;(二)承包地被依法征用、占用的,有权依法获得相应的补偿;(三)法律、行政法规规定的其他权利。”承包地被依法征用的,依法获得相应补偿,是承包经营户享有的权利,是承包经营权权利内容之一。土地承包补偿费包括三个部分:附着物和青苗费的补偿、安置补助费以及土地补偿费。附着物和青苗费的补偿是对所有人财产损失的补偿,安置补偿费是对需安置人员丧失土地承包经营权的补偿,土地补偿费则是对集体土地所有权消灭的补偿。

既然承包经营权是承包经营户家庭成员共同享有的权利,那么,承包地被依法征用后获得补偿费也应是承包经营户家庭成员共同享有的财产性权利,但这种财产性权利应是基于特殊身份而享有的财产权利。即权利人应是承包经营户家庭成员,且应满足受分配主体的前提条件。

二、参与分配补偿费用人员的范围。

附着物和青苗费的补偿是对所有人财产损失的补偿,该费用的受补偿人应是财产所有人。土地补偿费则是对集体土地所有权消灭的补偿。在经民主议定决定分配方案的时候,其受分配的主体应为征收补偿方案确定时所有具有该集体组织成员资格的自然人或农民集体。实践中的比较常见的具体做法是:集体民主议定决定分配方案的时候,根据当地政府相关部门出台的补偿标准,按照征用土地的面积,计算补偿费用总额,村集体组织提留相关费用后,将补偿款支付给被征地承包经营户,不对被征地农民统一进行安置,也不针对家庭承包经营户家庭成员人员发放补偿费等费用。承包经营户领取款项,一般也按照面积、单位面积的补偿标准计算相应的金额。可以说,家庭内部成员对补偿费用的分配是对该承包经营户所获得的补偿费用的再分配。

家庭内部补偿费分配权利人范围界定,应以现存的家庭成员为准。我农村土地家庭承包,贯彻的是“增人不增地,减人不减地”的原则。经营户增加家庭成员,发包方不增加该经营户承包地:部分家庭成员死亡的,发包方不得收回承包地,也不发生土地承包经营权本身的继承问题,而是由该承包户内的其他成员继续承包。

(一)关于“外嫁女”的承包经营权。 土地承包经营权是农民最为关切的一项基本权利,集体经济组织成员无论男女都应当享有平等的承包权利。但是,较长时间以来,一些地方在土地承包中不同程度地存在歧视妇女、侵害妇女权益的问题。我国农村土地承包法第三十条规定:“承包期内,妇女结婚,在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地;妇女离婚或者丧偶,仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地。” 据此,妇女结婚到外地,在新居住地未取得取得承包地的,在原居住地仍然享有承包经营权。承包地被征用的,享有获得补偿的权利。上述案例中,原告2外嫁,在新居住地未分得承包地,有权在原居住地参与承包地补偿费用的分配。

(二)关于承包经营户原来家庭中各成员(包括未成年人)的承包经营权。发包方分配土地时,农户当时的家庭成员只是发包方计算发包土地面积的依据,并不意味着承包经营权只是土地承包当时的经营户家庭成员享有的权利。土地承包时,已经为该经营户的家庭成员的人员,当然享有相应的承包经营权。实践中,很多经营户、包括集体经济组织,对此存在错误的认识。如在本文上述案例中,第一轮土地承包之前,骆某某一户共有家庭成员6名,分别为骆某某、1、黄2、黄3骆某某的婆婆以及骆某某的丈夫,其中骆某某的丈夫不属于农村居民,该户承包人口为骆某某、1、黄2、黄3骆某某的婆婆等5人。1998年第二轮土地承包时,骆某某的婆婆已去世。骆某某名下《土地承包证》上记载的承包人口仍为5人,但当时1两名子女已经出生。原告主张《土地承包证》上记载承包地分别应是骆某某、1、黄2、黄3骆某某的婆婆等5人的承包地,1两名子女“没有承包地”, 骆某某的婆婆已经去世,故被征用土地的补偿费应在骆某某、1、黄2、黄3,四人之间进行分配。在诉讼过程中,原告还提供该村委会的相关“说明”,证明骆某某名下《土地承包证》记载的承包地属于骆某某、1、黄2骆某某的婆婆承包。我们认为,该村委会出具的“说明”以及原告的主张存在对家庭承包经营权的重大误解。事实上,《土地承包证》并无记载承包经营户家庭内部人员,也无需记载,因家庭承包是以户为单位进行的,其家庭成员并不是固定不变的。只要是已经具备本村集体组织资格的家庭成员,均应享有相关权利。故对村委会出具的“说明”不予采信。黄1的两名子女在第二轮土地承包时已经是该户家庭成员,理应享有相应的权利份额。

(三)关于新增加人员的承包经营权。“增人不增地”,并不意味着增加的人就没有地。承包经营户总的承包面积不发生变化,不因人口的增加而增加,但承包人口的变化却会导致每个人享有的份额发生变化。道理很简单,总的承包面积不变,由于家庭成员增加,导致个人享有份额减少。如在土地承包后新出生的人员,因出生而获得家庭成员资格,应享有相应的承包经营权利。不具备民事行为能力的未成年人,由其法定代理人行使相关权利。本文上述案例中,如黄1两名子女均为第二轮土地承包之前出生,也应享有相应的权利份额。因婚姻而成为经营户家庭成员是否成为土地承包经营权权利人则不能一概而定。原则上讲,权利人除了具备承包经营户家庭成员资格外,还应当具备集体经济组织成员资格。如城镇居民结婚到农村落户,不应享有相关的权利。对于本村经济集体组织以外的人因婚姻落户到本村,成为本村集体组织成员及本村承包经营户家庭成员,在原居住地享有土地承包经营权的,在现居住地不应享有相应的土地承包经营权,否则,此种情形下的“外嫁女”将获得双重权利,这显然不合理。

三、家庭内部补偿费分配的处理

如前所述,承包地被依法征用后获得补偿费应是承包经营户家庭成员共同的财产,对该财产的处理,应遵循共同财产处理的原则。

(一)尊重当事人意思自治。《中华人民共和国民法通则》第九十六条规定:“共有人按照约定管理共有的不动产或者动产;没有约定或者约定不明确的,各个共有人都有管理的权利和义务。”法律尊重当事人意思自治,“有约定按约定,无约定从法定。”通俗上讲,共有人内部管理共有财产,是其内部的“自治”,法律不宜过多干涉。但共有人之间约定不违背法律、行政法规的强制性规定,不得损害国家、集体和他人的合法权益。但在我国广大的农村,由于种种原因、目前仍然普遍存在“重男轻女”的思想。这种思想也体现在农村承包经营户内部对承包地经营的分配上。在一些农村,如果一对夫妻生育子女既有儿子,也有女儿。子女成年后,比较常见的做法是:年老的夫妻在分家时将所承包的土地“分”给儿子经营,女儿因外嫁不能“分”得土地。“分”得土地的儿子长期经营管理承包地,未分得土地的女儿也未提异议。一旦承包地征用,家庭内部很容易因承包地征用补偿费发生纠纷。从法理上讲,父母未经外嫁子女同意,将承包土地予以分配,性质上应属于无权处分,损害了子女的合法权益。外嫁子女长期明知土地被“分”未提出异议,不应视为其放弃依法享有承包地被征用后获得补偿的权利,否则将极不利于“外嫁女”权合法权益的保护。故本案例中,黄2应享有补偿费分配的权利。假如本案中,骆某某仅有黄1、黄3两名子女,在分家时对承包地的经营管理进行了约定,则当事人之间的约定应为有效,应按照约定处理。

(二)适用公平原则处理家庭内部承包地征用补偿费分配纠纷。

承包地征用补偿费用在家庭内部权利人之间如何分配,应尊重当事人的自愿约定,当事人没有约定或约定不明的,应适用法律的规定。但是,法律对承包地征用补偿费用在家庭内部权利人如何分配并无具体规定。笔者认为,可适用公平原则进行处理。第一、在法律无明文规定的情况下,适用法律原则进行裁判是维护公平正义,正确适用法律的需要。法律有漏洞,是法律固有的特点,而法官却不能拒绝裁判。法官裁判案件,在查明案件事实后,遭遇法律空白,一个重要的任务就是填补法律的漏洞。法律填补的方法主要有类推适用、适用习惯补充,法官创设法律规则及直接适用法律原则等。适用公平原则即是法官根据案件事实,履行裁判职责,平衡当事人的利益的重要手段。 第二、公平原则是我国农村土地承包法的基本原则。《中华人民共和国土地承包法》第六条规定:“农村土地承包应当坚持公开、公平、公正的原则,正确处理国家、集体、个人三者的利益关系。”可以说,该条规定是公平原则在农村土地承包法中的具体体现。所谓“公平”,主要是指本集体经济组织成员,不分男女、老幼,依法平等地享有、行使承包本集体经济组织土地的权利。第三、适用公平原则,是维持民事主体之间的利益均衡,化解当事人纠纷的需要。公平原则是以公平的观点作为价值判断标准来确定权益归属,主要依据案件的具体情况,当事人的经济状况等,平衡当事人之间的财产状况和财产损失。适用公平原则,并非平均、等额,应当综合案件事实,进行平衡。理解和适用公平原则不能仅仅着眼于利益衡量,还应考察导致利益关系失衡的原因。

在本文上述案例中,原告2外嫁,在新居住地未分得承包地,有权在原居住地参与承包地补偿费用的分配。黄1子女作为该承包户的家庭成员,也应享有相应的权利,不能因为黄1子女未成年,就剥夺其应当享有的权利,否则,即违反了公平原则。即目前骆某某一户中应有6人参与承包地补偿费用的分配1、黄3共领取土地补偿款、林地补偿款共计75,068.42,如按照相等份额进行分配,黄1可领取的费用应为37,534.21元(75,068.42÷6×3),应退出18,106.18元(55,640.39-37,534.21。这样处理似乎是符合公平原则。但原、被告发生纠纷后,原告骆某某将剩余尚未征用的承包地3.887亩全部收回由自己经营管理。目前被告黄1一家已无承包地可耕种,失去生活保障。此种情形下,仅对目前征用土地补偿费用进行等额分配,由被告1退出相应份额,对其恰恰显失公平。我们可以从另外角度思考。同样是没有土地可耕种,假如是由于土地全部被征用造成,黄1一家大可依靠土地被征用后获得的补偿费用来维持生活。按照实际测量的面积,黄1及两名子女应享有3亩承包地,按照目前的征地补偿每亩30,760.00元的补偿标准,应获取补偿款92,280.00元。而黄1目前领取的补偿款未达到该金额。由此可以看出,当事人发生纠纷还未起诉到法院之前,当事人之间的利益已经失衡,而这种失衡,即是因本案的原告将未征用的承包土地全部收回造成的。因此,黄1不应退出所领取的补偿款,原告的诉讼请求应予以驳回。

四、 结束语

以上是笔者针对家庭内部承包地征用补偿费用纠纷提出的自己粗浅的认识。该类纠纷发生在家庭内部,系家庭内部利益之争,可以说是“内部矛盾”。目前,该类纠纷从案由上是以承包地补偿费用分配纠纷处理。但该类纠纷从性质上更具分家析产特征,似以分家析产纠纷确定案由为宜。对“内部矛盾”的处理方式,当以调解为先,化解当事人矛盾,实现案结事了,促进社会和谐稳定,尤其家庭因种种原因结怨甚深的情况下,更应如此。本文上述案例中,当事人之间的矛盾经村人民调解组织多次调解未能达成协议。承办人根据纠纷的特点也多次组织当事人进行调解,但终未实现以调解方式结案。在被告拒不到庭的情况下,采取判决方式结案似乎不能实现案结事了。但是,很多此类纠纷的发生是由于当事人法律意识淡薄,对补偿费用的分配存在错误的认识造成的。应该看到,司法的定纷止争,不仅在于个案矛盾化解,实现案结事了,更应着眼于将来,通过司法的裁判发挥法律的积极导向作用,辨法析理,引导当事人依法妥善解决争议,从而减少此类纠纷的发生,从根本意义上实现定纷止争。

 

 



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